02/07/2019 16:11
”Mover muitas peças ao mesmo tempo lembra outros movimentos ocorridos no passado, que resultaram em nada”
O projeto Novo Mercado de Gás consiste em uma série de ações para tornar o gás natural mais competitivo para o consumidor final. Segundo o governo, a ideia central seria quebrar tanto o monopólio da Petrobras quanto o das distribuidoras estaduais, como se fosse possível dar fim ao monopólio natural da distribuição.
Uma das principais ações previstas é a celebração de um Termo de Compromisso de Cessação (TCC) entre a Petrobras e o Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE), onde a estatal teria o compromisso de: (1) vender suas participações nas companhias de distribuição e transporte de gás natural; (2) ceder capacidade contratada e não utilizada em gasodutos de transporte; e (3) dar acesso a Unidades de Processamento de Gás Natural (UPGNs), gasodutos de escoamento e terminais de regaseificação da companhia. Em troca, o CADE encerraria os processos de conduta anticoncorrencial contra a estatal.
À Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) caberá a elaboração do arcabouço regulatório para permitir a operação do setor de gás natural com múltiplos agentes nos diversos elos da cadeia. As principais diretrizes são: (1) unbundling nos elos da cadeia de valor, estabelecendo a total independência dos transportadores; (2) acesso não discriminatório de terceiros às infraestruturas essenciais (escoamento, processamento e regaseificação); (3) criação de três zonas de mercado, com cada transportadora responsável pela coordenação operacional da malha e pela elaboração dos códigos de rede; (4) definição da Petrobras como supridora de última instância, responsável por garantir o balanceamento das zonas de mercado e as interconexões entre as transportadoras; e (5) possibilidade de realização de leilões de venda de gás para redução da concentração do mercado.
Os estados deverão adotar medidas regulatórias que incluiriam: criação de agências reguladoras independentes, privatização das distribuidoras e regulamentação de consumidores livres, autoprodutores e autoimportadores. Prevê-se ainda um acordo entre os estados para realização de ajuste SINIEF, visando alterar a regra de tributação do ICMS do gás de fluxo físico para o comercial. Para estimular a adoção pelas unidades da federação, o governo oferece ajuda financeira através do “Plano Mansueto” e do Fundo do Pré-Sal.
A estratégia de priorizar ações infralegais e de rever o arcabouço regulatório parece adequada, pois pode colocar em marcha uma série de ações e já colher “quick-wins” sem precisar alterar a legislação do setor. No entanto, é importante analisar com atenção as diretrizes propostas para garantir que não vão resultar em uma reforma incompleta, ou até mesmo disfuncional, do arcabouço regulatório do setor.
A organização do sistema em três zonas de mercado, uma por transportadora, busca evitar o problema do repasse de receita entre as empresas. Porém, a medida pode reduzir a competitividade do gás justamente onde a infraestrutura é menos desenvolvida, acentuando as diferenças de competitividade entre as regiões. Por exemplo, devido aos investimentos realizados e ainda não amortizados, os clientes atendidos pela malha da Transportadora Associada de Gás (TAG), especialmente no Nordeste, pagarão uma tarifa de transporte maior que a dos consumidores das regiões Sul e Sudeste, com mercado mais maduro. A ausência de restrição técnica ou física para o gás fluir torna mais interessante a opção de criar uma zona única de mercado com tarifa majoritariamente postal no Brasil.
A alteração do SINIEF, apesar de fundamental para a reforma tributária, pode criar insegurança jurídica por não ser conduzida a partir de uma Lei Complementar. Além disso, deveria ser celebrado um acordo entre os estados que têm mercado de gás natural impedindo que se retirassem do ajuste até a promulgação de uma Lei Complementar no âmbito da reforma tributária, alterando a tributação do fluxo físico para o comercial, garantindo a operação do sistema no futuro.
Em relação à malha de transporte, é imprescindível que na transição para o novo sistema fosse estabelecida uma coordenação independente e com governança adequada. Concentrar a coordenação nas transportadoras funciona bem em mercados com uma empresa apenas, totalmente independente. No Brasil, onde a infraestrutura da Petrobras foi adquirida por duas empresas que têm interesses próprios e com a estatal mantida como carregadora única, existe grande risco de haver captura em outros elos da cadeia por parte desses agentes. Deve-se definir como será construído o processo que garantirá a independência, abrangendo na discussão todos os agentes do setor.
Por fim, o monopólio natural das distribuidoras, reguladas por um contrato de concessão é de natureza totalmente diferente do monopólio de fato da Petrobras. Qualquer tentativa de alterar os contratos vigentes cria instabilidade regulatória e insegurança jurídica, afastando novos investimentos. As distribuidoras não são contra o consumidor livre, que inclusive retira delas a obrigação dos contratos de take-or-pay e de ship-or-pay, opondo-se apenas ao by-pass físico e à adoção de tarifas que desequilibrem seus contratos de concessão, impedindo novos investimentos.
Para viabilizar a construção de UPGNs, de gasodutos de escoamento, transporte e distribuição é preciso dar os sinais econômicos corretos, com tarifas adequadas ao risco do negócio. Sem infraestrutura adequada não conseguiremos construir um mercado de gás natural no Brasil e muito menos termos gás competitivo.
Mais uma vez o menos poderia ser mais. Assistimos a um conjunto de boas intenções estratégicas, com atabalhoados movimentos táticos, criamos expectativas positivas e armamos os opositores com informações, revelando desejos de mudanças, carentes de materialidade técnica, regulatória e legal.
Mover muitas peças ao mesmo tempo lembra outros movimentos ocorridos no passado, que resultaram em nada, além de continuidade e de novas ações judiciais. Arriscamos ser comparados com os governos do PT, que no setor elétrico, promoveram alterações em contratos por meio da MP 579 de triste memória.
Por Adriano Pires é sócio-fundador e diretor do Centro Brasileiro de Infra Estrutura (CBIE). Doutor em Economia Industrial pela Universidade Paris XIII (1987), Mestre em Planejamento Energético pela COPPE/UFRJ (1983) e Economista formado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (1980).