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Opinião – Qual reforma administrativa?

Plenário do Congresso Nacional: ”Legislativo vai conseguir debater a reforma administrativa com profundidade?”, questiona Ricardo de Oliveira

Há pouco tempo foi lançada no Congresso Nacional a Frente Parlamentar pela Reforma Administrativa. A mobilização em torno do tema é uma boa notícia sobretudo para os que mais precisam dos serviços do Estado, conforme podemos verificar na prestação de serviços públicos de saúde na pandemia da covid-19.

Com a mesma relevância, o tema é abordado nas campanhas eleitorais, com promessas de melhoria nos resultados das políticas públicas (educação, saúde, segurança, etc.) e na gestão do Estado.

O que deve ser motivo de reflexão é o fato do porquê após sucessivas promessas dos governantes eleitos ainda continuamos a reivindicar melhorias e reclamando da qualidade da prestação de serviços do Estado. Será que todos os governantes eleitos foram incompetentes? Ou será que existem problemas que dificultam os governos de entregar o prometido nas campanhas eleitorais?

Infelizmente, a sociedade debate apenas os resultados que deseja das políticas públicas, mas não o porquê deles não se materializarem a contento, conforme o prometido. Por certo, a falta de qualidade da estrutura administrativa do Estado, as regras de gestão e controle e as práticas políticas na relação do estado com a sociedade são fatores que impedem a entrega dos resultados planejados e prometidos nas campanhas eleitorais.

No entanto, tudo se passa, no debate político, como se fosse apenas uma questão de eleger a pessoa certa e os problemas se resolvem. É claro que a qualidade da liderança é fundamental, mas no caso da gestão pública devemos considerar também outras questões que impactam a sua qualidade.

Além disso, o debate atual é focado sobretudo no tamanho do gasto público minimizando o tema da qualidade do gasto. No entanto, para evitar desperdícios, qualquer que seja o volume de recursos disponíveis aos governos ele precisa ser bem gasto, e isso só se consegue com uma gestão de qualidade. Portanto, uma reforma administrativa para ser efetiva precisa debater sobre o volume e a qualidade do gasto.

O sucesso da Reforma Administrativa vai depender de um bom diagnóstico sobre os problemas que condicionam a qualidade e a eficiência da prestação dos serviços públicos. Para contribuir nesse debate apresento, a partir da minha experiência, dois pontos que considero fundamentais: o ambiente político e o marco regulatório administrativo e de controle.

Em relação ao ambiente político faz-se necessário considerar que existem disputas na sociedade para direcionar as políticas e os orçamentos públicos por diferentes grupos de interesses, sejam eles corporativos, econômicos ou políticos. Os governos convivem diariamente com essas ‘pressões políticas’, nem todas a favor do interesse público, por exemplo o fisiologismo e o clientelismo, e na maioria das vezes, sem transparência adequada para a sociedade.

Fazer prevalecer o interesse público no dia a dia da administração, onde estão presentes esse conjunto de interesses, não é uma tarefa fácil. A reforma da gestão pública precisa reconhecer essa disputa como inerente das práticas democráticas, mas deixá-la transparente para a sociedade. É preciso evitar que os grupos mais organizados da sociedade imponham seus interesses em detrimento dos da maioria da população.

Outra questão política importante é a descontinuidade administrativa. Quando há uma troca de governo, às vezes, até mesmo dentro do próprio período do mandato, são feitas várias mudanças no comando dos órgãos públicos. Essa é uma prática normal nas democracias, mas precisa ser regulada de forma a não comprometer a execução das políticas públicas, conforme exemplos de outros países que já profissionalizaram a sua administração.

A melhoria da gestão pública deve ser entendida como um processo de aperfeiçoamento contínuo que perpassa sucessivos governos. Aliás, esse processo não tem ponto de chegada, cada governo precisa ter a responsabilidade de entregar ao sucessor uma gestão melhor da que recebeu do antecessor. Para tanto, a Reforma Administrativa deveria tornar obrigatório, ao final de cada mandato, a publicação de relatório com indicadores que demonstrem a evolução das competências de gestão e dos resultados das políticas públicas, para que a sociedade possa avaliar o comprometimento de cada governo com a melhoria da governança e dos resultados dos serviços públicos.

Um governo quando assume, em geral, não continua com as políticas públicas do antecessor, mesmo as que estão dando certo, algumas vezes mudam até nomes de programas com a intenção de construir uma marca própria. O ideal seria que os governos eleitos corrigissem apenas o rumo daquelas que não estavam dando bons resultados considerando que as políticas públicas têm uma dimensão de Estado e precisam de continuidade para alcançar os resultados desejados pela sociedade.

É preciso desenvolver, no âmbito da Reforma Administrativa, processos institucionais que protejam a ininterrupção das políticas públicas. Uma das soluções para este problema é avançar na profissionalização da administração pública. A existência de profissionais, técnicos e gerentes, qualificados e do quadro permanente contribui para a continuidade administrativa através da manutenção da memória das instituições públicas.

Sociedade precisa debater os porquês
Pressão política é origem de dificuldades
Profissionalização torna governo eficiente
Políticas públicas devem ser de Estado

Além disso, uma estrutura de governo profissionalizada e construída com base na meritocracia, facilita a implantação dos programas dos governos eleitos e defende a sociedade de possíveis tentativas de manipulação dos recursos públicos para fins privados. Mesmo para os cargos de livre nomeação devem ser exigidos critérios para garantir que eles sejam ocupados por pessoas qualificadas e comprometidas com o serviço público.

Outro tema de grande relevância e pouco debatido são as regras de gestão e controle do setor público, o que denomino de marco regulatório administrativo e de controle. São as regras de gestão de pessoas, compras, licitações, orçamento, finanças, patrimônio, administração em geral e controle. Essas regras são fundamentais para transformar os recursos disponíveis na administração pública em serviços eficientes e com qualidade para a população.

No entanto, as regras atuais são muito detalhistas e formatam uma administração demasiado formal e burocrática, que prioriza os processos ao invés de resultados no atendimento às demandas da população. Elas dificultam, por exemplo, a seleção e motivação de pessoal, acarretam lentidão na execução dos processos administrativos e na tomada de decisão.

No setor público existe um conceito de que todos os problemas que surjam na prestação de serviços à população precisam serem resolvidos à luz de uma autorização expressa da legislação administrativa. É como se as regras legais que orientam a gestão pudessem prever tudo o que pode acontecer no dia a dia no atendimento a milhões de pessoas em todo o país.

É impossível. Esse conceito absoluto provoca uma enorme ineficiência na gestão pública e uma insegurança jurídica no processo decisório devido às possibilidades de diversas interpretações sobre uma decisão do gestor.

Portanto, a Reforma Administrativa deveria aumentar a discricionariedade gerencial para permitir um melhor atendimento à população. O renomado autor na área de administração, Peter Drucker, define gestão como “gerir é tomar providências para que os resultados ocorram”. Como produzir resultados no setor público se as providências estão por demais limitadas pela legislação?

Essas regras também pautam a atuação dos Tribunais de Contas e Ministérios Públicos, tendo como consequência a demanda de muitas informações e explicações ao Executivo, o que consome um tempo muito grande dos técnicos e gestores. O marco regulatório administrativo e de controle do setor público talvez seja a maior fonte de ineficiências na administração pública.

Além disso, o gestor fica fragilizado frente aos órgãos de controle, uma vez que responde pessoalmente pelos questionamentos em processos que podem levar anos tramitando, cuja defesa, aliás, tem que ser custeada pelos próprios gestores.

A existência de um desequilíbrio de poder entre os órgãos públicos de controle e de gestão, tem dificultado a formação de equipes técnicas e gerenciais em função de um temor generalizado de assinar documentos ou tomar uma decisão sobre processos em andamento. Acresce-se ainda que alguns juízes têm tomado decisões que penalizam o gestor por responsabilidades do Estado, prática com muita evidência na saúde. Esse clima de insegurança jurídica, decerto, compromete o desempenho da gestão pública.

A Reforma Administrativa deve enfrentar o debate sobre a revisão do marco regulatório administrativo e de controle do setor público, no sentido de reduzir a insegurança jurídica e melhorar o gerenciamento, tendo em vista aprimorar a eficiência, a transparência e a qualidade na prestação de serviços à população.

Como vimos, além de garantir uma boa liderança precisamos rever práticas políticas e as regras que orientam a gestão pública, sob pena de continuarmos a fazer mais do mesmo, em prejuízo da qualidade da prestação dos serviços públicos.

Espero que a Frente Parlamentar pela Reforma Administrativa consiga debater o problema em todas suas dimensões e propor soluções para superar as reais dificuldades existentes na prestação de serviços públicos. Essa iniciativa renovou as esperanças de todos aqueles que sabem a importância da gestão pública para melhorar a qualidade de vida da população e fortalecer a democracia no nosso país.

 

 

 

 

Por Ricardo de Oliveira, 63 anos, é engenheiro de produção pela UFRJ. Ex-vice-presidente do Conselho Nacional dos Secretários Estaduais de Saúde (Conass), foi secretário de Gestão e Recursos Humanos do Espírito Santo(2005-2010) e secretário de Saúde do Espírito Santo (2015-2018). É autor do livro “Gestão pública: democracia e eficiência”, publicado pela Editora FGV.

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