28/06/2021 12:35
Ação permite resguardar os ganhos e aprimorar o bloco econômico
Bandeiras do Brasil e do Mercosul em frente ao Congresso Nacional
Neste artigo, vamos abordar um tema um pouco diferente do que habitualmente escrevemos nesta coluna. Na semana passada, o Mercosul (Mercado Comum do Sul) e a TEC (Tarifa Externa Comum) estabelecida no bloco estiveram em evidência, como acontece sempre que se pronuncia uma nova presidência pró-tempore brasileira do acordo regional.
No próximo semestre caberá ao Brasil coordenar e avançar na agenda de trabalho do Mercado Comum do Sul, sendo certo que a redução tarifária é um dos temas relevantes, e que pode beneficiar, inclusive, o comércio varejista brasileiro.
Um mercado comum é um bloco econômico com nível avançado de integração econômica. Muito além de acordos comerciais, abrange (ou deveria abranger) a livre circulação de pessoas, bens, capital e trabalho, tornando as fronteiras entre os membros praticamente inexistentes, tanto em termos de mobilidade populacional, quanto no comércio.
Nos anos 1990, os projetos de integração regional e a formação de blocos econômicos passaram a ser uma realidade. Vimos a fundação do Mercosul em 1991, da União Europeia em 1993, e do Nafta (Tratado Norte-Americano de Livre-Comércio) em 1994. A integração seguiu intensificando-se nos anos 2000, com o avanço da globalização e da dinâmica da ordem mundial predominante naquela época.
Atualmente, existem diferentes tipos de blocos econômicos, que se organizaram com objetivos e níveis de integração distintos entre os países membros. Eles são desde simples zonas de preferência tarifária (redução percentual sobre a tarifa de importação no comércio entre os países signatários do acordo, em que uma tarifa menos favorável é cobrada de um terceiro país nas transações comerciais), até a união econômica e monetária completa, com a associação de políticas macroeconômicas comuns. Esse é o caso da União Europeia, com uma moeda comum, um banco central próprio e coordenação da política monetária entre os membros.
No caso do Mercosul, embora reconheçamos as conquistas regionais ao longo dos 30 anos do bloco, não chegamos a alcançar o estágio de união aduaneira completa. Com a diminuição das tarifas alfandegárias no comércio entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai, pode-se dizer que se configurou uma zona de livre comércio, mas, mesmo com a adoção da TEC aos países de fora do bloco, as muitas exceções, ou perfurações, inequivocamente fogem da união aduaneira.
O Tratado de Assunção, assinado em março de 1991 e que previa a constituição do Mercosul a partir de 1995, estabeleceu uma TEC que foi recebida com ceticismo, devido ao curto prazo para sua implementação (pouco menos de 4 anos). Além disso, havia (e há até hoje) a falta de estabilização macroeconômica nas economias dos sócios e diferenças nas tarifas nacionais, as quais que não permitiam vislumbrar uma TEC padronizada aceitável para todos os membros.
Em 1994, os governos estavam conscientes de que a meta de mercado comum não seria alcançada, mas para assegurar a credibilidade do processo de integração optaram em aprovar uma união aduaneira, ainda que incompleta, o que exigiria pelo menos a aprovação da TEC. No entanto, apesar de intensas negociações, preponderaram as divergências para aprovação da tarifa que atendesse aos interesses dos 4 países.
O Paraguai e o Uruguai, economias pequenas, pleiteavam tarifas menores e mais uniformes entre os produtos agrícolas e manufaturados para diminuir o custo do desvio de comércio favorável à Brasil e Argentina. O Brasil e a Argentina buscavam reproduzir suas estruturas tarifárias para preservar as produções domésticas.
A solução encontrada para superar as controvérsias de tarifas nacionais muito díspares foi aceitar temporariamente taxas diferenciadas. Logo se constatou que a flexibilização que permitiu essa solução de compromisso político não seria suficiente.
Em alguns casos, os sócios tomaram iniciativas unilaterais que “perfuravam” a TEC, baseados em argumentos macroeconômicos e, mais tarde, buscaram a aprovação de seus parceiros, os quais acabavam cedendo. Em outras palavras, a perfuração (Lista de Exceções à TEC) era efetuada após a aprovação pelos sócios.
Embora a cobrança do imposto de importação diferente daquele estabelecido na TEC (por meio de regimes especiais de tributação) seja relevante ao produtor nacional, caracteriza uma das principais dificuldades econômicas para implementação de uma política comercial comum no Mercosul. Além disso, o nível de proteção figura entre os mais elevados do mundo.
As maiores discrepâncias nas exceções à TEC estão nos setores automotivo, sucroalcooleiro, e lácteos.
E esse aspecto inibe os ganhos de produtividade, ajuda a distanciar o Brasil das cadeias globais de valor e acaba promovendo grandes críticas à falta de modernização e flexibilidade no Mercosul, o que é considerado mais prejudicial à economia brasileira do que aos demais membros. Hoje em dia existe vasto trabalho empírico que corrobora essa tese.
Fato é que, pela ótica brasileira, o Mercosul foi perdendo importância relativa na pauta de comércio exterior nos últimos anos, em termos de volume e valores transacionados. Nas 3 décadas que sucederam a criação do bloco regional, foi entre 2001 e 2011 que se observou a evolução mais expressiva da corrente de comércio (exportações + importações) entre o Brasil e o Mercosul, como mostra o gráfico a seguir.
Entre 2001 e 2010, o volume de comércio entre o Brasil e os parceiros no Mercosul cresceu 145%. Levando-se em conta o ano de 2011, o incremento chegou a 238%. Nesse mesmo intervalo, as exportações brasileiras com destino ao Mercosul representavam pouco mais de 11% do total exportado pelo país, de acordo com dados da Secretaria de Comércio Exterior, do Ministério da Economia.
Em contrapartida, no intervalo da década seguinte, o comércio Brasil x Mercosul reduziu-se em 40%, as exportações em -45%, e as importações em -34%. Em 2020, então, as vendas brasileiras com destino ao bloco passaram a representar 6% do total exportado pelo país.
Apesar dessas estatísticas, o Mercosul, especialmente da Argentina, ainda é notabilizado como importante destino dos bens produzidos pela indústria brasileira, como automóveis e peças, além de produtos acabados ou manufaturados. Isso se dá muito em razão dos próprios incentivos e proteção aos segmentos.
No ano em que o Mercosul completa 30 anos, segue a TEC o maior dilema da agenda econômico-comercial, com a proposta brasileira de redução linear de 20% das alíquotas como um dos temas principais para o próximo semestre.
A redução tarifária é essencial e fundamentalmente benéfica ao comércio brasileiro, favorece as vendas do varejo com preços mais atrativos, reduzindo o impacto na inflação.
O Ministro da economia, Paulo Guedes, argumentou na semana passada, inclusive, que a recuperação da economia brasileira estará novamente apoiada no maior nível de consumo pelos brasileiros, no próximo semestre deste ano.
Uma política mais liberal sendo hoje implementada no bloco do sul permitirá avanços para todos os membros, atingindo os consumidores, para onde devemos mais do que nunca dirigir nossas ações.
Vale considerar, entretanto, que a TEC é apenas um dos componentes do processo de integração, mesmo ela certamente não sendo o tema das melhores memórias do bloco. Como está hoje, a TEC favorece setores sem clareza nos critérios econômicos, e desincentiva a integração das economias dos países membros ao mundo por meio do comércio.
Por um lado, o mecanismo de proteção substitui fornecedores globais mais competitivos pelos regionais menos eficientes, com consequências ruins ao longo da cadeia, em particular aos consumidores. De outro, não contribui para integrar a região à economia global pelas exportações.
Além disso, os membros do Mercosul mantiveram grande parte do seu pacote de medidas não tarifárias, impedindo importações de fora do bloco e, em alguns momentos, também ao comércio entre os países do bloco.
A história dos 30 anos do Mercosul mostra que, embora haja muito o que preservar na experiência regional, fracassamos como tentativa de integração plena, políticas macroeconômicas comuns, diálogo político, e união aduaneira (como a União Europeia prática razoavelmente bem).
Como zona de livre comércio logramos dinamismo que precisamos preservar. Um exemplo recente é o enorme esforço para avançar na integração internacional por meio de novos acordos, como o firmado com a União Europeia, mesmo a negociação tendo levado mais de duas décadas, e os impactos econômicos ainda estarem longe de serem percebidos pelos indivíduos.
No final do ano passado, em meio ao recrudescimento da pandemia na região, o Uruguai apresentou uma proposta formal para que os membros do Mercosul tenham mais autonomia nas negociações comerciais com terceiros blocos ou países.
Com mais flexibilização talvez possamos resguardar os ganhos conquistados até aqui, principalmente na esfera comercial, e é isso que se almeja, preservar os ganhos, aprender e evoluir com os erros.
Por Carlos Thadeu de Freitas Gomes, 73 anos, é economista-chefe da CNC (Confederação Nacional do Comércio de Bens, Serviços e Turismo). Foi presidente do Conselho de Administração do BNDES e diretor do BNDES de 2017 a 2019, diretor do Banco Central (1986-1988) e da Petrobras (1990-1992).