08/12/2020 17:05
Reforma tributária precisa de debate
Propostas devem ser analisadas a fundo
Infelizmente as decisões da política brasileira estão se assemelhando àquelas soluções desesperadas de um cartola de um time próximo ao rebaixamento. Em alguns casos, como o da reforma tributária, o tiro pode sair pela culatra, ao se ignorar as complexidades desta matéria e ao óbvio fato de que para toda ação do fisco há uma reação do contribuinte.
Há um açodamento para se tentar votar a reforma tributária, como outras reformas, muito mais para sinalizar ao mercado um ímpeto reformista. Os efeitos colaterais podem ser piores que os que se pretende combater. Inúmeras críticas já têm sido feitas aos projetos de tributar bens e serviços, seja com um imposto único (o IBS da PEC 45 [nota de rodapé 1]), seja parcialmente com contribuição federal (a CBS do governo federal [nota de rodapé 2]).
Falta mais atenção e melhor compreensão de como um sistema tributário se articula com o conjunto da economia. Achar que é possível que as regras sejam mudadas e os agentes econômicos não reorganizem seus negócios para escapar ao aumento de carga tributária ou mesmo para buscar uma posição melhor, é um sonho de aprendiz de feiticeiro.
Tomemos o caso do IBS. A grande inovação é a simplicidade da alíquota única, segundo seus autores. Mas há um elemento muito mais poderoso dentro da proposta: possibilitar a toda empresa que apure o tributo a pagar pela diferença entre todos os seus débitos, decorrentes de suas vendas, seus créditos e de todas as operações de compra de bens ou serviços junto a outras empresas [nota de rodapé 3].
Uma empresa do setor de saúde ou educacional, por exemplo, terá sua carga tributária elevada cerca de duas vezes e meia, com a nova alíquota de IBS, em substituição ao PIS/Cofins e ao ISS. O diferencial tomará toda a sua margem de lucro, a não ser que ela consiga repassar tudo ao consumidor. O gestor racional, no entanto, tomará outra atitude. Mandará às favas os riscos trabalhistas, demitirá seus professores e os recontratará na forma de pessoa jurídica.
Se a folha salarial representar 70% de suas receitas de venda de serviços e ele transformar metade de seus empregados com carteira em firmas individuais, conseguirá se livrar de contribuições patronais à Previdência de algo em torno de 8,5% de sua receita de vendas. Nem será por isso que esta empresa o terá feito, mas para gerar créditos tributários equivalentes a 35% de suas receitas de vendas. Antes da reforma ela paga 8,65% sobre o faturamento. Agora, supondo que suas despesas sejam 85% de sua receita de vendas, os créditos gerados serão 50% de seu faturamento (15% do formato operacional anterior e 35% derivados da transformação de PF em PJ). Sua carga tributária terá se elevado ao equivalente a 12,5% do faturamento, dada a incidência de alíquota de IBS de 25% sobre 50% de diferença entre débitos e créditos. Vale observar, ainda haverá uma elevação da carga tributária, de quase 50%, na elevação de 8,65% para 12,5%.
É verdade que é uma estratégia perigosa, de certo com um grande crescimento do contencioso (tributário e trabalhista). Mas, quanto maior a alíquota do IBS (e mesmo a do CBS já supera a alíquota de 10% comum em países de IVA com taxa única), tanto mais as empresas irão para o escanteio. A chance de sobreviver, para muitas, será ir para o risco judicial. Para outras, uma janela de oportunidade, dada a balbúrdia, para planejar um alívio das contas tributárias e dos encargos previdenciários.
Essa realidade relatada para o setor de serviços vale para todos os segmentos da atividade econômica. As pesquisas do IBGE para indústria, comércio, construção e serviços trazem o valor pago pelas empresas, em 2018, a título de FGTS [nota de rodapé 4]. A partir dele simulamos o quanto seria o pagamento de encargos patronais na base de incidência folha salarial. Procedemos assim para eliminar as distorções produzidas pela atual vigência de dois regimes contributivos: sobre a folha e sobre o faturamento, a CPP.
No ano de 2018, a contribuição previdenciária do empregador, com base neste cálculo do FGTS, seria de R$ 125,2 bilhões. Limitamos o cálculo ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), deixando de fora o seguro acidente de trabalho, os serviços sociais e o salário educação. Em 2019, a receita líquida da Previdência Social foi de R$ 413,3 bilhões [nota de rodapé 5]. Como os benefícios pagos foram de R$ 626,5 bilhões, o déficit arcado pelo Tesouro foi R$ 213,2 bilhões.
Vale observar que, depois de 2021, quando se encerra a desoneração da folha, a nova ordem tributária pode reduzir a receita previdenciária 15%. Isso significaria ampliar o déficit do RGPS, a ser arcado pelo Tesouro, em 30%.
O mesmo tiro pela culatra pode ser verificado, ao contrário do que se espera, se somar o IBS e CBS com a eliminação isolada da isenção do IRPF dos lucros e dividendos distribuídos para pessoas físicas. Essa medida deve ser adotada com uma reforma abrangente e consistente de todo o imposto de renda e, também, da contribuição previdenciária sobre salários.
Se o tributo que incide sobre a pessoa jurídica hoje for transferido para pessoa física amanhã, esta tentará fazer o caminho inverso com as despesas pessoais que podem ser transformadas em empresariais. Será um avanço para o passado existente antes de 1995 em que se descarregavam na firma as despesas, desde refeições até com manutenção de veículos e imóveis. Com um IBS ou CBS tributando pesadamente essas compras, mais motivo ainda se terá para que elas sejam realizadas em nome da pessoa jurídica.
Se porventura se somar um forte aumento do imposto sobre heranças e doações, será inevitável que se passe a acumular poupança e riqueza na empresa e para ela migrem seus herdeiros, de modo que a distribuição do capital substitui a partilha de um testamento. O planejamento tributário das famílias muito ricas do País acabará por ser “empacotado” e seu produto disseminado por toda classe média (que ainda não tenha saído do País).
O maior risco fiscal nesse cenário, em que a prática realista dos contribuintes se sobrepõe ao ótimo teórico, está na previdência social. Se adotadas de forma isoladas e, sobretudo, sem atentar para as evidentes reações dos contribuintes, a massa salarial tende a ser ainda mais afetada, acentuando a perda conjuntural pela disparada do desemprego, provocado pela recessão da pandemia, e reforçando a tendência estrutural de perda de emprego para a automação e para o trabalho independente. Se não houver mais competência técnica e expertise no funcionamento dos mercados, o redesenho das regras tributárias em discussão provocará exatamente o oposto do que se combate: a transformação maciça dos velhos trabalhadores em novos “capitalistas”.
Não se faz reforma tributária por plebiscito e por campanha publicitária, muito menos por aplicativo de mensagens. É inegável necessidade de que o Brasil precisa de um novo sistema tributário. Mas isso não justifica se mexer em uma economia tão complexa e, hoje, muito frágil, como a brasileira, sem uma compreensão abrangente do sistema e das reações dos agentes econômicos e sem ponderar bem os efeitos colaterais dos remédios prescritos. O tiro pode sair pela culatra.
[1] O modelo tributário do IBS pode ser acessado em: <https://bit.ly/3fQSmo9>. O texto da PEC 45, por sua vez, pode ser acessado em: <https://bit.ly/3o8JcGt>.
[2] A proposta de criação da Contribuição sobre Bens e Serviços, realizada pelo governo federal, pode ser visualizada em: <https://bit.ly/2Vjvgx6>.
[3] Não se trata aqui de uma crítica pura e simples à proposta de ampla adoção da sistemática de crédito financeiro, a qual se implementada deve, em linhas gerais, ocasionar um aperfeiçoamento do sistema tributário nacional. Ocorre que, para um melhor arranjo tributário e arrecadatório, as possibilidades e limites de creditamento devem cotejar outros aspectos estruturais tanto do mercado de trabalho, quanto do sistema tributário brasileiro.
[4] Pesquisa Industrial Anual 2018 – PIA (https://bit.ly/33q6Whq); Pesquisa Anual do Comércio 2018 – PAC (https://bit.ly/2VhRiQL); Pesquisa Anual da Indústria da Construção – PAIC (https://bit.ly/39qBHGK); e, Pesquisa Anual de Serviços – PAS (https://bit.ly/37kUEIn).
[5] De acordo com informações disponíveis no Resultado do Tesouro Nacional – RTN (https://bit.ly/33uiuQZ).
José Roberto Afonso, 59, é economista e contabilista. É também professor do mestrado do IDP e pós-doutorando da Universidade de Lisboa. Doutor em economia pela Unicamp e mestre pela UFRJ.
Geraldo Biasoto Junior, 58 anos, é professor e doutor em economia pela Unicamp.