09/11/2020 11:29
Plataforma de extração de petróleo da Petrobras na Bacia de Santos
Um meio as descobertas das riquezas do pré-sal, vieram a reboque duas mudanças legislativas que ficariam marcadas por confusões e questionamentos. A primeira foi a troca do vitorioso regime de concessão para o regime da partilha de produção, quando o assunto eram as reservas do pré-sal. Os defensores dessa tese vitoriosa no Congresso alegavam que em razão do baixo risco exploratório envolvendo o pré-sal, o Estado brasileiro deveria ser “sócio” das empresas produtoras de petróleo participando do lucro da exploração com um percentual em barris em óleo cru. Nascia assim o conceito do Excedente em Óleo. O modelo da partilha foi e é muito questionado, sendo inclusive apontado pelas empresas produtoras de petróleo como sendo o responsável pela falta de concorrência nos leilões realizados nos campos do excedente da cessão onerosa em 2019.
A segunda confusão foi a perspicácia do então deputado Ibsen Pinheiro, do Rio Grande do Sul, do que ficou conhecido como Emenda Ibsen Pinheiro. Numa lógica simplista e ignorando conceitos econômicos e jurídicos, o deputado propôs, através da Lei 12.734/2012 a redistribuição das participações governamentais, receitas petrolíferas, compostas pelos royalties e participações especiais. O deputado alegou que, por se tratar de campos localizados em águas brasileiras, e não dos estados da federação, como Rio de Janeiro e Espírito Santo, a receita da exploração dos hidrocarbonetos deveria ser dividida por todos os estados e municípios do Brasil. O caso foi parar no Supremo Tribunal Federal através de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade impetrada pelo Estado do Rio de Janeiro. Agora, com a possibilidade de julgamento pela suprema corte da ação o tema voltou ao centro do debate.
A nova norma, suspensa desde março de 2013, por uma decisão liminar da ministra Cármen Lúcia, está na pauta para julgamento pelo plenário do STF no 3 de dezembro. Como se sabe, o estado do Rio de Janeiro seria o mais impactado economicamente caso a liminar seja suspensa e as determinações da legislação sejam declaradas constitucionais pelo plenário da Suprema Corte, principalmente caso a distribuição seja retroativa a 2012.
O destaque do estado do Rio de Janeiro como o maior beneficiário de receitas oriundas das participações governamentais não é uma invenção arbitrária. Isso acontece em razão da proximidade espacial com as maiores bacias petrolíferas do país (Campos e Santos), por esse motivo a economia do Rio de Janeiro sofre diretamente os efeitos de uma indústria do petróleo pujante, da mesma forma que sofrerá redução da sua atividade econômica quando esse recurso finito acabar. Em função do início da produção no pré-sal, houve a migração da produção de águas rasas e profundas da bacia de Campos para as águas ultra profundas do pré-sal, nas bacias de Campos e Santos. Por isso, a composição da receita petrolífera recebida se alterou e pode ser, portanto, dividida em dois ciclos distintos: (i) Campos em águas rasas e profundas; e (ii) Campos em águas ultra profundas do pré-sal. Com essa divisão temporal desses dois ciclos, onde a produção ainda é concentrada na bacia de Campos garante que os municípios de Campos dos Goytacazes e Macaé sejam os maiores arrecadadores das receitas petrolíferas, do primeiro ciclo que se encerra entre 2016 e 2017. Já no segundo ciclo, o início da produção no pré-sal coloca Maricá no ranking de maior arrecadação seguido por Niterói.
O aumento das receitas acontece, sobretudo, devido a arrecadação da Participação Especial, uma compensação financeira extraordinária, que as empresas petróleo pagam pelos campos de maior produtividade. Os campos de Lula, Búzios e Sapinhoá, os maiores produtores do país têm vazões superiores a 30 mil barris diários por poço. No caso da arrecadação referente ao segundo ciclo, “campos do pré-sal”, o campo de Lula foi leiloado no regime de concessão. Ou seja, sua produção paga participações especiais, ao contrário dos outros campos do pré-sal, que foram leiloados no regime de partilha da produção. Nesses casos, o pagamento de participações especiais foi substituído pelo chamado excedente em óleo. Na partilha, os estados e municípios só recebem royalties de 15%. O fato de Lula ter sido leiloado no regime de concessão, explica a grande arrecadação atual de Maricá e Niterói. A adoção do regime da partilha concentrou mais arrecadação no governo federal em detrimento de Estados e municípios. Ou seja, a adoção do modelo prejudicou muito o Rio de Janeiro.
O petróleo é uma commodity global com preços voláteis, seus preços variam minuto a minuto. Em 2014, o barril de petróleo tipo Brent chegou a valer mais de 100 dólares e em 2020 andam na casa dos 35 dólares. Porém, governadores e prefeitos nunca consideraram essa volatilidade natural de preços uma realidade (para mais e para menos), além disso, não consideraram característica finita das receitas do petróleo e acabaram por se tornar dependentes desse recurso de uma maneira equivocada. No primeiro ciclo de arrecadação, o Rio de Janeiro se comportou como filho de pai rico (pai rico, filho nobre, neto pobre) e o classificaram como o Gastão, aquele famoso personagem dos gibis que se contrapunha ao Tio Patinhas. Tal fato chamou à atenção de todo o Brasil, despertando o interesse dos demais estados na arrecadação das participações governamentais. Acontece que o fato de ter gastado sem o cuidado de entender o conceito dos royalties, não justifica a existência dessa Lei que propõe uma nova redistribuição. Em primeiro lugar, é preciso entender o conceito econômico de royalties e participações especiais. Trata-se de uma compensação financeira pela exploração e produção de um recurso natural não renovável (o petróleo e o gás natural), concebido para garantir que as gerações futuras usufruam dos benefícios econômicos proporcionados à geração atual pelo fato de serem recursos finitos. Isso é o que justifica a construção de fundos que garantiriam os benefícios às gerações futuras. O fundo mais conhecido é o da Noruega, onde o governo só pode gastar os dividendos, já que o principal pertence às gerações futuras de noruegueses.
A lei nº 12.734/2012 erra ao confundir o conceito de compensação com o de imposto. Os royalties e as participações especiais são compensações e não um imposto, como o ICMS. No caso do ICMS, o Rio foi prejudicado pela Constituição de 1988 que determina o recolhimento do ICMS do petróleo no destino e não na origem, como acontece na circulação de outras mercadorias. Mas, essa é outra discussão que não deve ser confundida com a lei de nova redistribuição das participações governamentais.
Há muito a ser esclarecido e a ser levado em consideração, antes que qualquer decisão seja tomada em relação a distribuição dos royalties e das participações especiais. É fundamental levar à risca os conceitos e a aplicabilidade econômica, sem perder o entendimento das definições previstas na Constituição. O estado do Rio de Janeiro tem muito a perder, com toda essa discussão, dada sua grande dependência da receita do petróleo hoje e na compensação para o futuro, quando a indústria do petróleo não for mais fonte de desenvolvimento econômico para o estado. Caso o STF declare constitucional a lei nº 12.734/2012, o Rio, que já vive há bastante tempo uma tragédia política, entrará de forma definitiva num ciclo de caos econômico e social.
Adriano Pires, 62 anos, é sócio-fundador e diretor do Centro Brasileiro de Infra Estrutura (CBIE). Doutor em Economia Industrial pela Universidade Paris XIII (1987), Mestre em Planejamento Energético pela COPPE/UFRJ (1983) e Economista formado pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (1980). Atua há mais de 30 anos na área de energia.
Pedro Rodrigues, 32 anos, é advogado, sócio do Centro Brasileiro de Infraestrutura e sócio-fundador do CBIE Advisory. Idealizador e apresentador do Canal Manual do Brasil.